Artikkel ilmus ERR-is 25.10.2023
Eesti huvides on nii oma suveräänsuse ja põhiseaduse kaitse kui ka tugev ja reageerimisvõimeline Euroopa Liit, kirjutab Mart Parind.
Euroopa Liidu laienemisplaanide kiiluvees on europoliitika üheks akuutsemaks teemaks tõusnud küsimus, kas ja kuidas saaks või tuleks liidu aluslepinguid uute tulijate ootuses muuta. Õiguslikult ei ole liidu toimimise põhireeglite muutmine uute liikmesriikide vastuvõtmisel nõutav. Iseküsimus on, kas seda peetakse vajalikuks poliitiliselt.
Praegu domineerib arusaam, et perspektiivikamate kandidaatriikide Ukraina ja Moldova vastuvõtmist ette valmistades tuleks muuta ka EL-i alusleppeid. Põhjuseid selleks on kõlanud mitmeid, aga keskendutakse vahest ühele peamisele neist: üha suurem ja eriilmelisem liikmeskond võimendab juba niigi suuri väljakutseid EL-i võimele võtta olulisi otsuseid vastu piisavalt kiiresti ja ilma liigsete järeleandmisteta poliitilist omakasu lõigata püüdvatele liikmesriikidele.
Me räägime hääletamisreeglitest EL-i nõukogus, kuhu kuuluvad liikmesriikide valitsuse esindajad ja iga riiki esindab arutlusel oleva valdkonna minister. Nõukogul on EL-i valitsemissüsteemis oluline roll, naljalt ei leidu otsust või seadusandlikku algatust, mis ei vajaks nõukogu toetust.
Üldjuhul võtab nõukogu otsused vastu kvalifitseeritud häälteenamusega (nn topeltenamuse nõue), mis tähendab, et: 1) otsuse poolt peab hääletama vähemalt 55 protsenti nõukogu liikmetest; 2) kes peavad summaarselt esindama vähemalt 65 protsenti liidu rahvaarvust.1 Teatud valdkondade otsused nõuavad praeguste reeglite järgi aga ühehäälset heakskiitu ehk konsensust, nende hulka kuuluvad ka ühine välis- ja julgeolekupoliitika (sh sanktsioonid), EL-i liikmesus (sh uute liikmete vastuvõtmine) ja liidu eelarve (sh abipaketid Ukrainale).
Ühehäälsuse nõude taust on see, et teatud valdkonnad on liikmesriikide suveräänsuse seisukohalt nõnda olulised, et viimased ei ole olnud nõus leppima süsteemiga, kus neile täitmiseks kohustuslikud otsused võivad saada vastu võetud nende vastuseisust hoolimata.
Sellisena on konsensuslik hääletamine märgiline meenutus ja tunnistus, et EL on lõppastmes siiski iseseisvate ja suveräänsete riikide liit. Ehkki riigid on üldise hüve edendamise eesmärgil soostunud mõnedes valdkondades end allutama enamusotsustamisele, siis kui asi puudutab teatavaid riiklikke tuumikfunktsioone, on peetud vajalikuks jätta igale liikmesriigile vetoõigus.
Liikmesriikide konstitutsiooniliste huvide kaitse on aga vaid mündi üks pool. Ühehäälsel otsustamisel on ka puudusi, mis ilmnevad eriti reljeefselt siis, kui tuua võrrandisse sisse Trooja hobune (võib lugeda ka: Budapesti hobune, võimalikke tulevikuarenguid silmas pidades ka Bratislava hobune, ent loodetavasti enam mitte Varssavi hobune). See kujund tähistab liikmesriiki, mis põhjustel, mis ei haaku EL-i alusväärtustega (demokraatia, õigusriik, inimõigused), blokeerib konsensust nõudvaid otsuseid. Seda eeskätt selleks, et lõigata kodumaal sisepoliitilist profiiti või survestada teisi liikmesriike tegema järeleandmisi, mis liidu aluslepingute vaimuga kooskõlas ei ole.
Ungari näitel: “valitavasse autokraatiasse”2 kaldunud riik takistab erinevaid Ukraina abistamise initsiatiive ja Venemaa-vastaseid sanktsioone, et saavutada Vene sõjamasinat teenindava Ungari OTP panga takistusteta tegutsemine3 või et sundida EL-i Ungarile välja maksma 13 miljardi euro jagu vahepeal õigusriigi põhimõtte rikkumiste tõttu külmutatud toetusrahadest4, ehkki olukord Ungaris ei ole tegelikult (arvestatavalt) paranenud.
Sellised situatsioonid on realpolitik oma krehvtiseimas kastmes. Valida on üksnes halbade valikute vahel: kas kompromiteerida oma väärtusi ja seeläbi kahandada enda tõsiseltvõetavust selleks, et vajalik otsus saaks vastu võetud, või mitte alluda väljapressimisele, aga kaotada seetõttu võime võtta vastu antud ajahetkes iseenesest ülekaaluka toetusega otsus?
Probleemi ei tuleks tegelikult vaadelda mõne konkreetse riigi personaalküsimusena. Valitsused sünnivad ja langevad ning praegusest mustast lambast võib homme saada etalon ja vastupidi. See puudutab ka Eestit. Küsimus on abstraktne ja isikustamata: kas ja mis hinnaga muuta EL-i toimemehhanisme selliseks, et mõnel üksikul perutaval liikmesriigil ei oleks võimalik kogu liitu pantvangi võtta?
Täiendav teemaliin ses probleemistikus on pretsedendiloome. Kui käte väänaja saab oma tahtmise, siis esiteks saab ta sellest ise indu juurde (nagu spordiski: võidutaktikat ei muudeta).
Kasutades jälle Ungari näidet – riik on juba teinud ettepaneku jagada 50 miljardi euro suuruse Ukraina taasülesehitamise rahastu heakskiitmine kahte ossa.5 Ei pea olema eriline poliitgeenius, et mõista, miks. Muidugi selleks, et deviisi “loll on see, kes süsteemi ei lüpsa” vaimus tekitada endale hilisemaks täiendav võimalus jõupositsioonilt midagi välja kaubelda ja tõenäoliselt midagi sellist, mida ei ole varem hea põhjusega neile antud.
Samuti annab niisugustele surveavaldustele järeleandmine signaali tulevikuks teistele: nii saab ka! Isegi kui väljapressiv stiil ei muutu “heaks tavaks”, siis kunagi leidub kindlasti keegi, kes mõtleb: kui aastal 2023 võis riik X seda teha, siis miks ei võiks nüüd meie?
Ehkki see võib olla poliitiliselt tülikas, siis pärisprobleemiks ei tohiks mõistagi pidada seda, kui mõni liikmesriik takistab mõnda üksikut otsust, kaitsmaks oma EL-i alusväärtuste mõttes legitiimseid huve.
Liidu aluslepete demokraatlikus ja õigusriiklikus raamistikus saab ajada väga erinevaid poliitikaid: konservatiivseid ja liberaalseid, vasakpoolseid ja parempoolseid. Arvamuste ja vaadete erinevus on geograafiliselt ja kultuuriliselt mitmekesises koosluses loomulik. Tõsi, häda tekib siis, kui iseenesest legitiimsete poliitiliste huvide vastasseis kujuneb nii jäigaks ja kauakestvaks obstruktsiooniks, et see halvab EL-i nõukogu pikemaks ajaks ja enam ei suudeta vastu võtta mitte ühtegi ühehäälsust nõudvat otsust (võrdluseks mõelgem praeguse olukorra peale riigikogus).
Laiemas vaates on valik ühehäälsuse ja kvalifitseeritud häälteenamuse vahel küsimus EL-i toimimise ladususest ja tõhususest ning sellest, kui palju on liikmesriigid nõus ära andma, et liidu töövõimet maksimeerida.”Nii kaua kui EL on riikide liit, mitte liitriik, ei saa see põhimõtteliselt olla niisama efektiivne kui üks riik.”
Sealjuures tasub meeles pidada kahte asja. Ühest küljest on EL mõeldud olema midagi enamat kui hambutu jututuba, liidu aluslepingute läbiv niit on siduvate õigusaktide vastuvõtmine ja erinevate poliitikate reaalne kokkuleppimine ja ellurakendamine. Teisalt, nii kaua kui EL on riikide liit, mitte liitriik – ja praegu ei ole võimalik täheldada ühtegi tõsist initsiatiivi viimase suunas liikumiseks –, ei saa see põhimõtteliselt olla niisama efektiivne kui üks riik. Naiivne oleks projitseerida 27+ riigi kooslusele samu ootusi, mida ühele ainsale riigile.
Eesti-sugusele väikeriigile, millel ei ole ega saagi kunagi olema EL-i nõukogus enamushääletuse puhul vetoõigust, on see ääretult keeruline dilemma. Kas eelistada: A) riigiõiguslikult ilmatu tähtsat kindlust, et Eesti nõusolekuta ei võeta teatavais tundlikes valdkondades vastu Eestile siduvaid otsuseid, ent võimaldades seeläbi kasvõi ühel liikmesriigil blokeerida iseenesest ülekaaluka toetusega ja hädavajalikku otsust; või B) suveräänsuse garantiist loobumist ja Eesti arvamuse ülehääletamise riski võtmist, et võimaldada EL-il kriitilistel aegadel tõhusalt toimida. Eesti huvides on nii oma suveräänsuse ja põhiseaduse kaitse kui ka tugev ja reageerimisvõimeline Euroopa Liit.
Kui lõpuks peakski EL-i tasandil kokku lepitama lahenduses, et senisest rohkem küsimusi otsustatakse kvalifitseeritud häälteenamusega, siis Eestis tähendaks see ilmselt vajadust kiita niisugused aluslepingute muudatused heaks rahvahääletusel, ei piisaks vaid riigikogu toetusest.
Nimelt, riigikohtu 2012. aasta otsuse järgi Euroopa stabiilsusmehhanismi põhiseaduslikkuse asjas ei kata meie põhiseaduse täiendamise seadus (PSTS), millega Eesti rahvas andis omal ajal riigile loa kuuluda EL-i, liidu edasisi lõimumisilminguid, mis kätkevad endas Eesti pädevuste senisest ulatuslikumat delegeerimist EL-ile. Sellisteks aluslepingute muudatusteks tuleb rahvalt küsida värskendatud mandaati.6
Seega on oluline jääda võimaliku EL-i reformi riigiõigusliku tähenduse vaagimisel ausaks ja võtta riigikohtu suunist tõsiselt, sest põhiseadust ennast tuleb võtta tõsiselt.
Kogu ses EL-i aluslepingute muutmise loos on üks seni üllatavalt vähe räägitud muutuja, nimelt tõsiasi, et aluslepingute muudatuste jõustumiseks on igal juhul vaja kõigi liikmesriikide nõusolekut. Kas nõusolek peab tulema parlamendilt või rahvalt, on iga riigi siseasi.
Ajalugu on näidanud, et kõigi liikmesriikide jah-sõna kättesaamine on suur väljakutse, puhuti on see jäänud ületamatuks katsumuseks. Niisiis, isegi kui kõik teised liikmesriigid peaksid pidama paremaks laiendada kvalifitseeritud häälteenamusega kaetud teemade ringi, võib vaid aimata, kui entusiastlikult suhtub Trooja hobuse lammutamisse hobune ise.
1 Kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamise juurde käivad veel mõned erireeglid, nt kui mitu vastuhäält peab olema blokeerivaks vähemuseks, kuid sellisesse detaili minek pole selle artikli raames vajalik.
5 https://news.yahoo.com/hungary-wants-share-50-billion-054947843.html?
6 Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 3-4-1-6-12, p 223.